佳文赏析 | 流域生态系统服务付费：机制、进展和挑战

EHS创刊于2015年3月，由中国生态学学会与美国生态学会联合创建，中国生态学学会和中国科学院生态环境研究中心共同主办，是一本开放获取具有国际化水准的生态学专业高级学术期刊。

导  读

为应对资源过度利用导致的生态系统退化问题，中国正在构建监管体制以有效实施生态补偿计划。生态补偿的概念为中国特有，在国外类似的概念是“生态系统服务付费 ( Payments for ecosystem / environmental services, PES ) "。关于PES的研究集中在以下几个方面：（1）PES机制如何运行；（2）如何评估已实施方案的环境影响和社会影响；（3）如何将其应用到流域生态系统服务补偿中。作为一种调整流域生态系统服务的政策工具，流域生态系统服务付费 ( Payment for watershed ecosystem services，PWES ) 近二十年以来在中国政策中的重要性日益凸显。来自中国农业大学的Danyang Feng、WenLiang Wu、Long Liang、Li Li和Guishen Zhao等几位学者重点回顾了27个国内外PWES的成功案例，对比了付费机制，并提出政策建议。研究成果以“Payments for watershed ecosystem services: mechanism, progress and challenges”为题发表在国际期刊Ecosystem Health and Sustainability (2018, 4(1)13—28)上。

文章亮点

1、PWES研究回顾

Costanza等认为生态系统服务包括生态系统的产品和服务，是人类直接或间接从生态系统功能中获得的收益。PES虽已得到广泛关注，但其定义并不统一。目前国际上较为认可的是Wunder在2005年提出的定义，即生态系统服务付费需要满足4个条件：（1）一种自愿的交易；（2）具有明确的生态系统服务或能保障这种服务的土地利用类型；（3）至少有一个生态系统服务购买者和一个生态系统服务提供者；（4）当且仅当服务提供者能够保障服务的供给时才付费。Wunder的框架概念被应用于流域时则具象化为PWES（图1）。

图1 Wunder的概念应用于PWES

PWES基于制度经济学理论（特别是解决资源和环境成本的外部性理论）发展而来。1890年Alfred Marshal首次提出外部经济的概念后，1920年Arthur Pigou在《福利经济学》中提出外部经济和外部不经济的区别。Ronald Coase并不同意将外部性简单地视为市场失灵，他认为外部性的实质是不同资源使用者的产权不明确从而导致权力与利益界面的不确定性。Mao等认为PWES实施的基础是明确上游流域资源使用者的产权，而补偿标准则应根据资源产权转移的机会成本来量化。

目前已有很多关于PWES的研究。例如，Liu和Lu指出，1987—2012年中国生态补偿研究已从定性研究过渡到定量研究、从基础研究过渡到技术指导和政策研究。2005年中国“十一五”规划提出了“开发者保护”和“受益者补偿”的原则。2007年中国原环境保护部在建立生态系统服务补偿试点项目时，肯定了“开发者保护、破坏者修复、受益者补偿、污染者付费”的原则。其中，“受益者补偿”与“污染者付费”是中国PES的核心原则。2011年国家发展与改革委员会对健全生态补偿机制进行了概述，并起草了条例草案。2014年“生态保护补偿”首次写入中国新《环境保护法》。2016年中国国务院颁布《关于加强生态保护补偿机制的意见》，要求严守生态红线，实现重点生态功能区的全覆盖。

2、PWES案例研究

（1）中国案例

20世纪末以来，中国批准了六项林业工程，包括天然林保护工程、森林生态效益补偿项目、退耕还林工程、三北防护林建设工程、京津风沙源治理工程等。其中，退耕还林工程是中国实施范围最广、最有效的生态补偿项目之一。项目于1999年开始，政府投资比例超过90%。Ai等人指出退耕还林补贴后要避免出现林地返耕和农户返贫现象。

中国PWES的应用发展迅速，如北京密云水库上游的潮白河流域、江西的东江源头流域、浙江的金华江流域、安徽和浙江之间的新安江流域等。稻改旱项目是为解决水资源短缺问题，由北京市和河北省发起，在密云水库上游的潮白河流域实施的生态补偿项目。Zheng Hua等人调查了参与和没有参与该项目的家庭后发现，该项目改善了水量和水质，带来的收益超过了农业减产的成本。

到目前为止，中国PWES的实施有效遏制了生态系统退化，但容易忽视实施中出现的社会成本。此外，这种自上而下的实施过程缺乏与流域内居民、非政府组织和非盈利组织等中介机构的协商机制。

（2）国际案例

Landell-Mills和Porras将基于市场的287个案例分为四种类型：生物多样性市场、碳储存市场、流域保护市场和景观美化市场。本文参考国际环境与发展研究所及其他研究，选取了13个典型案例。分析表明，下游地区用水居民或政府支付水费，上游地区居民则可以通过造林等方式保护水质而受益。

其中，政府主导的PWES项目有：哥斯达黎加、南非和美国纽约市付费保证清洁供水项目。市场主导的PWES项目有：萨尔瓦多、厄瓜多尔、洪都拉斯、哥斯达尼加、德国、法国和印度。全球联合发起的PWES项目有：巴西、萨尔瓦多和厄瓜多尔。

（3）对比

中国的PWES实践有以下特点：PWES项目通常由政府主导，是生态系统服务的购买者；付费机制由政府主导的投资或财政转移体系为主；补偿标准单一。

国际的PWES实践有以下特点：PWES通常由政府和市场发起；付费机制多样化和市场化，大多数采用基于市场的流域服务付费机制，辅以政府补偿；补偿方式多样化。

国内外PWES实践主要有以下不同：补偿模式不同，中国多以政府主导，国际则以市场交易为主；发起与参与群体不同，中国多以政府发起，由政府和企业参与，而国际以政府和市场发起，参与者包括政府、上下游居民、企业、协会、非政府组织等。

3、PWES机制

中国的PWES机制如图2所示。政府作为PWES的发起者和主导者，咨询专家组关于流域的生态系统服务价值。专家评估后，政府结合评估结果和相关规定确定付费金额，最后生态系统服务的使用者付费给提供者。这种机制存在外部性因素，有时候会出现市场失灵。这时政府会通过征税或补贴的方式进行干预。但有时干预也会失败，在这种情况下，政府应减少对市场的干预进行平衡。

图2 中国的PWES机制

国外的PWES机制与中国类似（图3），但是发起者不仅包括政府，还包括企业、居民、基金会、非政府组织等。他们既是发起者，也作为中介机构发挥积极作用。

图3 国外的PWES机制

4、流域服务影响评估

PWES除了关系到上游居民的生计外，对下游居民和其他群体也有着广泛影响。一般情况下，PWES项目可以实现流域服务最大化并减少贫困。PWES方案的效率符合PES方案的效率。Engel、Pagiola和Wunder将生态系统服务的价值以及私人收益分为四种类型（图4）。顶部象限产生双赢的正外部性，而底部象限产生负外部性。一项活动引起的是正外部性还是负外部性与产权界定有关。左上角显示哪些活动使私人收益为负，但这些活动具有正外部性，同时，右下角显示哪些做法让私人有利可图，但这些活动具有负外部性。为了获得正外部性，政府应该对当地农民进行补偿，逐步达到“双赢”状态。

图4 PES效率分析框架

A-D分别指社会理想（有效的补偿情形）、社会不理想（补偿不足的情形）、社会不理想（欠缺补偿必要性情形）和任何土地利用方式（缺乏额外性情形）

主要结论

国际PWES案例中，10个来自发展中国家，3个来自发达国家；由国家实施的案例很少，大多数由地方政府实施。虽然政府参与了PWES实施，但其作用不大。非政府组织和企业实施的PWES之所以能够成功，是因为他们作为中介发挥了积极作用，有助于确定付费，将费用从生态系统服务使用者转移到提供者。国际上常见的PWES包括“市场导向、使用者付费”和“政府导向、政府付费”两种类型。

中国PWES案例中，退耕还林工程与稻改旱项目是典型案例。对于退耕还林工程，2014年政府提出了新一轮的政策以保护更多的坡地。稻改旱项目的新计划中，当地农民参与的自愿性得到改善。中国PWES案例多由政府实施和资助，这比用户付费的PWES更有效。政府作为发起者，下级政府是中介机构。近年来，市场与政府一起发挥了积极作用。中国PWES的主要原则是“受益者补偿”和“污染者付费”。

国际和中国的PWES案例在实施过程中有共同之处，但采取的机制不同。国际案例中，政府的政策法规更加灵活。中国的PWES治理更有效，在实施中还需要考虑以下几方面：（1）系统建立PWES的法律法规。评估与家庭生计有关的经济成本和社会成本以建立可接受的补偿标准；（2）建立PWES的多个利益相关方协商机制，包括中介机构，如地方政府、非政府组织/非营利组织、村委会和协会等；（3）为了实现既定的环境目标（正外部性）以及其他社会和经济目标，政府和市场应该相互配合。

文章原文：

https://doi.org/10.1080/20964129.2018.1434318

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转载自EHS资讯

文章仅代表作者观点，与本公众号无关，版权归原作者所有

原文标题：

流域生态系统服务付费：机制、进展和挑战

责任编辑：安静

审编：李倩 

终审： 顾伟男   田巍   梁龙武

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